지난해부터 지속되고 있는 국제 원자재 가격 상승은 중국의 고성장, 달러화 약세, 세계적인 저금리 등에 따른 정상 수요와 투기수요가 복합적으로 작용해 나타난 현상이다. 앞으로도 당분간은 달러화 약세 기조와 중국 등 신흥공업국의 수요 증대로 인해 원자재 가격의 상승 압력이 여전히 높을 것이기 때문에 투기 수요의 진정으로 국제 원자재 가격이 안정된다 해도 공급이 충분히 늘어날 때까지는 상당 폭으로 상승한 가격대를 유지할 것으로 전망된다.
최근 들어 국제 원유와 원자재 가격이 다시 불안한 움직임을 보여 정책당국을 긴장시키고 있다. 원유와 원자재의 대부분을 수입하고 있는 우리 경제는 이들 가격의 변동에 취약할 수밖에 없다. 지난해 원자재 가격의 상승이 모처럼 회복세를 보이든 국내경제에 찬물을 끼얹었든 악몽이 재연되지 않을까 하는 우려의 목소리가 높은 것도 이 때문이다.
건설 사업은 대부분 규모가 크고, 공사 기간이 장기에 걸치는 경우가 많다. 따라서 공사의 진행 과정에서 자재비․노임의 상승 또는 하락과 같은 물가 변동이 필연적으로 발생하게 된다. 또는 현지 통화 가치의 변동, 관련 법규 및 제도의 변화에 의해서도 추가적인 비용 부담이 발생할 수도 있다. 이 경우 시공자 입장에서는 당연히 입찰 금액 또는 계약 금액이 부적당해지게 된다. 일례로 2004년에 들어 국제적으로 원자재 공급난이 심화하면서 철강재 등 건설자재 가격이 급등한 바 있다. 가장 문제가 되는 철근은 공사 원가의 5% 내외를 차지하는 주요 자재인데, 실거래 가격을 기준으로 할 때 2004년 들어 40% 가까이 인상되었으며, 2002년 초와 비교해서는 2배 이상 폭등하였다.
이에 따라 건설업체에서는 최근 2년간 철근 가격이 2배 가까이 급등하였음에도 불구하고, 에스컬레이션을 인정받지 못하여 지속적인 손해를 감수해야만 하는 실정에 있다. 더구나 최근 최저가낙찰제가 시행되면서 수많은 공사 현장에서 적자 시공을 감내하고 있는 현실을 감안할 때, 특정 자재 가격이 급등할 경우 건설업체로서는 손해가 많이 증가할 수밖에 없는 문제점이 있다. 본 연구에서는 물가 변동이 발생하였을 경우, 건설공사 계약 금액의 합리적인 조정이 이루어질 수 있도록 외국의 제도를 벤치마킹하고, 전문가를 대상으로 한 델파이(Delphi) 설문조사 등을 통하여 현행 ｢국가계약법｣ 등에 규정된 에스컬레이션제도의 문제점 및 개선 방안에 대하여 살펴보고자.
사회적 비난이 비등하자 건설업체들은 모임을 갖고 자율적인 규제를 약속했다. 주택경기 활성화라는 목표를 갖고 있던 정부는 분양가 자율화 정책을 고수했다. 그러나 서울시는 건설사의 폭리와 물가에 대한 영향을 고려 전용면적 15평 이상의 아파트에 대해서도 행정권인고 형식을 실질적인 가려 통제를 계속했다.
1982년은 주택경기가 냉·온탕을 오간 해였다. 정부는 상반기까지 지속해서 각종 주택수요 진작 조치를 취했다. 양도세 등 각종 세금을 낮추고 주택부금 금리를 인하했다. 5월이 이르자 주택경기가 점차 되살아났다.
실질적인 분양가 통제가 이뤄지는 상황에서 시중에 돈 지 조금씩 풀리기 시작하자 시세차익을 노린 투기꾼이 모습을 드러냈다. 대표적인 예가 1982년 11월 초 문제가 된 개포르리미엄 사건이다. 복부인과 부동산업자의 결탁으로 이 지역의 아파트값 8800만원에 프리미엄 4500만원이 붙었던 이 사건은 심각한 사회 문제로 대두되었다. 불과 4년 전 아파트 프리미엄이 400만원 정도였고 한 달 전 프리미엄이 1700만원이었던 점을 감안하면 엄청난 급등세였다. 당시 일류 회사 부장이 15년 근무하고 받는 퇴직금이 2000만원 수준이었으니 서민의 허탈감은 너무 높았다.
투기를 없애기 위해선 투기꾼이 노리는 분양가와 실거래가 사이의 차이를 줄이는 것이 중요했다. 분양가를 현실화해야 한다는 목소리가 설득력을 얻고 있었다. 그러나 정부는 물가안정을 최우선 목표로 삼고 있었다. 물가를 선도하는 역할을 하는 아파트 분양가를 자율화할 경우 가격급등으로 인한 물가 불안정이 우려되었다.
분양가 통제를 이어가는 대신 보완책이 필요했다. 정부는 부동산 대책실무위원회를 구성하여 대책 수립에 나섰다. 여기서 결정된 것이 분양가 실세화 방침이 다 이러한 기본방향 속에서 여러 가지 대안을 놓고 고심하던 정부는 1983년 청약제도 강화와 함께 채권 입찰제를 도입한다.
채권입찰제란 국민주택채권을 많이 사는 사람에게 원하는 아파트를 분양하는 제도이다. 채권을 매입한 아파트 당첨자는 당장 싼 값에 채권을 팔아도 되고 20년이 지난 뒤 연이자 2%와 함께 되찾을 수 있었다. 전용면적 25평 초과 민간 아파트에 대해 도입된 이 제도는 건설사의 폭리를 막는 한편 단기차익을 노리는 투기꾼도 막는다는 목표를 갖고 있었다.
원가가 상승하면 분양가도 올려야 했지만 절대 명제로 삼고 있었던 정부는 분양가를 올리지 않았다. 1983년 분양가 134만원은 1980년대 후반에도 그대로였다. 민간 건설업체는 외채 산성이 맞지 않는다는 이유로 무용이 많은 수도권 아파트 건설을 기피했다. 당시 필요한 주택건설물량은 최소한 연간 35만 호였지만 1984년부터 1987년까지 매년 지어진 집은 22만호에 불과했다.
가설 업체들은 분양가 상한제의 영향을 받지 않는 오피스텔, 조합주택 등에 주력하거나 땅값이 싼 지방으로 진출했다. 그 결과 1988년 5월 이후 7개월 이 넘도록 서울지역에는 일반인을 대상으로 한 민간 아파트 분양이 없었다.
땅이없엇던게 아니 었다. 당시 71개 건설업체는 수도권에 46만평에 이르는 택지를 보유하고 있었다.