재건축은 재개발과 더불어 이미 개발이 완료된 기성 시가지에서 주택공급을 확대할 수 있는 유일한 수단이지만 우리 사회는 재건축 그 자체를 규제하고 있다. 재건축을 억제하면 결국 강남과 같은 지역의 주택가격은 더욱 상승한다. 강남과 같은 기성 시가지에서 주택가격안정을 위해서는 재건축이 억제되기보다 오히려 활성화되어야 한다. 주택가격을 관리하는 차원에서 재건축을 억제하면 주택공급이 확대될 수 있는 길을 봉쇄해버려 오히려 강남과 같은 기성 시가지의 집값은 더욱 상승한다는 논리다.
주거복지연대가 이보다 조금 앞서 내놓은 공급론적 시각과 완벽히 일치하지는 않지만 억제에 비판적이기는 마찬가지였다... 신규택지가 절대적으로 부족한 서울에서 재건축 규제는 공급부족 현상을 가져올 수 있다는 점을 지적했다.
정부는 재건축의 공급 측면이나 시장원리를 무시하고 규제 일변도 정책을 선택한 것인가 2005년 부동산 대책 회의는 재경부 건교부 행자부 등 관계부처들이 그때까지 불거진 모든 문제를 하나씩 풀어가는 식으로 진행되었다. 일주일에 한 번씩 열리는 회의는 언제나 격론을 치달았지만 재건축을 주제로 한 이날 회의는 특히 뜨거웠다 업계의 주장처럼 재건축이 강남지역의 주택공급과 직결된 문제라는 것을 잘 알기에 더운 결론을 내기 어려웠다.
건교부 측의 기본입장은 철저한 개발이익 환수를 전제로 한 용적률 확대였다.
재건축이익환수법은 재건축으로 조합원이 얻은 이익이 인근 집값 상승분과 비용 등을 제외하고 가구당 평균 3천만원이 넘으면 초과 금액의 최대 50%를 부담금으로 부과하는 제도이다. 여기서 재건축부담금의 대상이 되는 ‘재건축초과이익’이란 재건축사업으로 인하여 정상주택 가격 상승분을 초과하여 당해 재건축조합 또는 조합원에게 귀속되는 주택 가액의 증가분을 말한다(재건축이익환수법 제2조 제1호).
재건축부담금 부과 대상 사업은 도시정비법 제2조 제2호 다목에 따른 재건축사업 및 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 제2조 제 1항 제3호 다목에 따른 소규모 재건축사업으로 한다(이하 ‘도시정비법에 따른 재건축사업’을 중심으로 서술한다).
재건축사업을 시행하기 위하여 도시정비법 제35조에 따라 설립된 조합(조합이 해산된 경우 등에는 조합원)은 재건축부담금을 납부할 의무가 있다(재건축이익환수법 제6조). 재건축부담금 부과 개시 시점은 도시정비법에 따라 당해 재건축사업을 위해 구성된 조합설립추진위원회가 승인된 날이고, 부과 종료 시점은 당해 재건축사업의 준공인가일이다(재건축이익환수법 제8조).
재건축부담금의 산정은 부과 종료 시점 주택 가액 총액에서 부과 개시 시점 주택 가액 총액과 부과 개시 시점 주택의 정상 주택가격상승분 총액 및 개발비용 등을 공제한 후의 초과 이익에 일정한 부과율을 곱해서 산정한다(재건축이익환수법 제7조).
여기서 정상 주택가격상승분은 개시 시점 주택 가액에 국토교통부 장관이 대통령령이 정하는 바에 따라 고시하는 정기예금이자율과 종료 시점까지의 당해 재건축 사업장이 소재하는 시·군·구의 평균 주택가격상승률 중 높은 비율을 곱하여 산정한다(재건축이익환수법 제10조).
개발이익을 합리적으로 환수하고 공공이 직접 나서서 주택을 공급한다면 설령 고층아파트를 짓더라도 국민적 동의가 가능하다 개발이익을 환수하면서 주택공급도 늘리는 패키지 밖에 없는 것이다. 문제는 재건축의 딜레마라고 부를 만한 당시 상황에 어떻게 대처하는가였다.
시장이 정부 정책을 재건축 완화 신호로 받아들이면 또다시 투기 세력이 달려들어 재건축 집값이 상승하고 반대로 규제 신호로 받아들이면 공급부족을 예상해 미래수익을 노린 돈이 몰려 재건축 아파트값이 오를 태세였다. 이 문제는 달궈질 만큼 달궈진 터라 어떻게 건드려도 터질 것 같은 상황이었다.
재건축이익 환수법의 문제
재건축부담금은 단지 일회적인 경제적 부담의 문제에 그치는 것이 아니고 현실적으로 재건축부담금을 부담할 경제적 여력이 없는 경우에는 부득이 소유권을 유지하기 위해 거액의 대출을 받거나 대상 주택 등을 팔 수밖에 없는 상황이 초래될 수도 있다.
재건축사업에 대한 규제 필요성에 치우친 나머지 실거주자의 주거로서 그의 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현할 토대인 재산권을 제한하는 것으로서 침해의 최소성에 어긋난다고 보지 않을 수 없다.
재건축부담금의 성격을 조세로 본다면, 부과 일로부터 6개월 이내에 미 실현 이득에 대한 재건축부담금을 납부해야 하고 또한 재건축사업이 완료되어 해당 주택을 취득한 이후에도 주택 소유자가 이를 보유하는 동안에는 계속하여 재산세·종합부동산세를 내야 하는데, 재산세·종합부동산세와 재건축부담금의 상호 간에는 별다른 공제 등 조정 규정이 없다. 그러므로 재건축사업 대상 주택의 소유자는 거듭하여 주택 가액 상승분에 대한 경제적 부담을 지는 것과 다름없다고 할 것이다.
한편 재건축사업이 완료된 주택을 소유한 자가 해당 주택을 양도하는 경우에는 양도소득세를 납부해야 하는데 ‘양도소득세액에서 재건축부담금 전액을 세액공제’하는 등의 방법을 취하는 것이 아닌 이상 이중부담의 문제는 여전히 남을 수밖에 없다.
이처럼 재건축사업으로 발생한 이익에 대하여는 재건축부담금과 재산세·양도소득세 등 각종 조세 부담이 누적적·중첩적으로 이루어짐으로써 결과적으로 재건축사업 대상 주택 소유자에 대한 과도한 경제적 부담이 초래됨을 부인하기 어렵고 이는 이중과세를 넘어 다중과세로서 과잉금지원칙에 위배될 소지가 다분하다고 할 것이다
재건축이익환수법에 의한 부담금은 아직 실현되지 않은 경제적인 이익을 ‘재건축초과이익’으로 포착하여 환수대상으로 하고 있다는 점에 더하여 미실현이득의 부과를 위한 재건축이익에 대한 부담금의 부과율이 조합원 1인당 최대 50%로 실현이득에 대한 양도소득세의 세율보다 더 높은 경우가 있다.