준공된 지 20년이 지나야 재건축이 가능하여지도록 한 중공 연수 제도는 재건축 허용 초기부터 주요 통제 수단으로 이용되었지만 이 제도가 오히려 투기를 부추겨 왔다. 노후화에 비례하여 떨어져야 할 아파트 가격이 준공된 지 20년에 가까울수록 치솟고 용적률이 낮은 아파트일 수록 가격이 올라가는 것이다.
재건축 사업과 관련한 법적인 규정은 1984년 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률의 제정으로 거슬러 올라간다. 하지만 법 집행을 위한 구체적인 시행령이 만들어지지 못해 1987년 주택건설촉진법에 재건축의 법적 근거를 도입하기 전까지 재건축 사업은 원활하지 못하였다.
재건축에 대한 요구는 1960년대와 1970년대에 지어진 아파트 가운데 일부가 노후화로 질적인 문제를 겪으면서 높아졌다. 특히 마포아파트, 잠실 1단지, 동부 이촌동의 공무원 아파트 등이 거론되었다.
1960년대에 지어진 대부분의 아파트는 용적률이 100% 미만으로 1987년 당시 건축법에 허용하는 용적률 250%에 높이 25층까지 건설할 경우 2~3배 이상의 면적 증가를 가져올 수 있었다. 결국 면적 증가를 통해 경제적 이익을 추구하는 이들의 욕구가 재건축 제도를 활성화하는 중요한 계기가 되었다. 건설업체의 입장도 이와 맞아떨어졌다. 신규택지 조달 문제와 택지 구입비용 문제가 일정부분 해결되는 재건축 사업의 장점 때문에 주택업체의 경쟁이 달아오르기 시작했다. 정부 입장에서도 공동주택의 부실 문제를 방치할 경우 대규모 단지가 슬럼으로 변할 것이라는 우려가 있었고 노후 주택을 재건축할 경우 기존 주택보다 많은 수의 주택공급이 가능하다는 점을 중요하게 고려했다.
정부의 자금 및 행정 지원 없이도 손쉽게 주택공급을 진행할 수 있는 정책 수단이기도 했던 것이다. 이에 따라 1988년 12월 마포아파트 재건축 조합이 최초로 사업인가를 맡은 이후 재건축사업은 급격히 증가했다. 1990년대 중반까지 재건축 적용 대상을 확대해주거나 재건축 사업촉진책을 펴는 등 비교적 일관된 장려책이 줄을 잇는다.
당초 재건축 대상 주택은 엄격하게 규정되어있었다. 구조적으로 안전사고의 우려가 있거나 중공 후 20년이 경과하고 유지관리비가 많이 소요되거나 주변 환경에 비해 현저하게 효용이 낮게 이용되고 있는 세주택에 대해서만 재건축을 허용했다. 이 허용요건은 1993년 3월 주택건설촉진법이 개정되면서 20년이 지나지 않아도 재건축이 가능하도록 완화된다.
개발이익이 조합과 주택업자에게만 돌아가는 재건축사업의 특성에 결정적으로 불을 댕긴 것은 수익성을 크게 높여준 두 가지 정책이었다.
첫 번째는 건축법이다. 1988년 주택건설 200만호 계획이 추진되면서 건축법이 급격한 변화를 겪는다. 1988년 주거지역의 용적률 상한이 400%로 완화된 것을 비롯하여 용도지역지구제가 대폭 완화되었다. 그리고 1992년 이후부터는 초고층 아파트의 건설이 가능하도록 동과 동 사이의 거리 규제를 크게 완화했다. 건축법의 구조항이 만나는 1992년부터 용적률 300%가 넘는 고밀도 개발과 초고층아파트 건설이 가능해진 것이다.
두 번째는 소형주택 건설 의무비율을 완화해 중대형 아파트를 짓기 쉽게 한 조치다. 1994년 12월까지만 해도 재건축 아파트는 75% 이상을 전용면적 25평 이하로 지어야 하고 40% 이상은 18평 이하로 건설해야 했다. 따라서 기존 주택의 면적이 큰 아파트를 재건축할 때는 수익성 떨어졌다.
그렇지만 1995년 1월부터는 소형주택 건설 의무비율과 관계없이 기존 주택 수만큼 중대형 아파트를 건설하거나 모든 조합원이 기존 평수의 1.5배 큰 주택을 가질 수 있도록 건설하는 두 개의 방안 중 하나를 재건축조합이 실정에 따라 선택할 수 있도록 했다.
밥 물터 진 재건축 사업의 와중에 부작용이 없을 수 없다. 1988년 이후 10여년 동안 재건축은 보통 집을 짓듯이 사업계획을 세워 구청장의 승인을 받으면 할 수 있다고 봐도 무방했다. 지자체의 권한 안에 있던 재건축은 무수히 많은 논란을 낳아왔다. 1996년 11월 서울시가 잠실 등 5개 저밀도 아파트지구를 재건축할 때 용적률을 285%로 높여 최고 25층의 중대형 아파트 지역으로 재건축할 수 있도록 하겠다고 발표하자 여론이 악화한다.
종합대책에 따르면 5개 지구에서 총 7만~8만가구 분량의 재건축공사가 한꺼번에 착공돼 빚어지는 전셋값 폭등, 교통난, 건설자재는, 부동산투기 조짐 등을 최소화하기 위해 현재의 대단위 아파트단지를 주구(면적 3만여평,인구 2천5백세대)단위로 나누어 연차별로 순환 개발한다.
또 건설 총량 제한제를 도입 이들 지역에서 1년 동안 재건축되는 아파트의 물량을 서울시 총 주택건설물량의 15% 수준인 1만여 가구로 제한키로 했다. 서울시는 아울러 고밀도 변경에 따른 교통·환경영향평가를 강화하여 기존에 재건축사업주가 실시하던 것과는 달리 시에서 처음으로 직접 시행하고, 지구별 기본계획이 마련되면 해당지구 인근지역의 환경영향도
고려 기본계획에 반영토록 했다.
이와 함께 당초 발표한 용적률 2백85% 범위내에서 한강 변 경관 보호 등을 고려해 건물 배치와 아파트 동 간 거리, 전기·가스·통신시설 등을 충분히 확보한 상태에서 기본계획을 수립기로 했다.
서울시 변영진 주택국장은 이에 대해 "당초 발표한 용적률 2백85%는 유지하되 한강 변 경관 보호를 위해 아파트를 비스듬하게 배치하거나 교통량 평가를 강화하는 방향으로 기본계획을 수립, 재건축 시 예상되는 문제점을 보완하겠다"고 말했다.